一、对飞地经济的概念及历史背景的认识

飞地本是一种人文地理概念，是指在某个国家境内有一块主权属于他国的领土（可分为“外飞地”与“内飞地”两种）。飞地被赋予经济色彩后，是指一块土地的所有权属于一个地区，而使用权属于另一个地区，并以发展两地经济为目的。

专家认为,飞地经济模式的探索有助于建立我国中西部发展和东部产业转移的新平台,从而有助于推动区域经济协调发展。但在探索飞地经济的过程中,要防止高污染、高能耗的产业通过此种模式转移到中西部。“飞地”是一种特殊的地理区域，是指在周围环境异常不同的条件下，唯有这一地理区域具有某种或某些丰富而特殊的资源，从而具有某种特殊的场，产生了增长点或极。这些增长点或极具有巨大的吸引力和弥散力，但由于特殊的历史原因或自然条件制约，该地的资源难以得到有效开发。“飞地经济”是指在某一特定的“飞地”区域内产生的经济形态，具有特殊性，它可以由多种不同的具体经济形态表现出来。比如，可以表现为农业经济、工业经济、旅游经济，等等。美国的著名城市经济学家周敏认为，“飞地”经济模型既包含经济成分又包含文化成分，是由一个部分自治的独特的劳动力市场所形成的经济结构，并由相关联的劳动力市场与较大经济体类似的方式构建起来的。

“飞地经济”是一种既保持现有的行政区划，又能突破区域分割、实现区域经济合作，构筑互利多赢、共同发展的一体化开放发展新格局。具体而言就是在推进工业化和招商引资过程中,打破行政区划限制,把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区,通过建立科学的利益分配机制,从而实现互利共赢的经济发展模式。简单而言，飞地经济模式是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

“飞地经济”并非是我国独创的一种区域协作形式,早在十五世纪欧洲进行殖民掠夺时就已产生,只是当时没有“飞地经济”这一词,英国东印度公司的贸易史足以说明这一点,可以说西方殖民主义者是最早“飞地经济”的实践者。英国战胜西班牙庞大的“无敌舰队”以后，于 1591年到达印度开始贸易。1600年，“东印度公司”（以下简称公司）正式成立,英国女王授予其商业专卖、设置军队等特权。公司专卖权被取消以前，在伦敦英国对华贸易的代表是公司的“董事会”，在广州是公司的监理委员会；公司专卖权被取消以后，在伦敦由英国外交部所代替，在广州由英政府所派的驻华商务监督所代替。18世纪中叶，英国散商开始出现在广州，主要从事于印度、东印度群岛同中国之间的贸易，当时被称为“港脚商人”。开始时“港脚散商实际上仅仅是公司的特许商人”，接受公司驻中国业务的管理机构一—监督委员会的管理，他们经营着小批货物，小心翼翼地从事一些简单的小规模生意。散商从公司领得营业许可证后，将印度的棉花、鸦片等商品运往中国销售，谋取厚利。由于公司不仅要靠他们来弥补广州贸易的差额，而且要依靠他们将自己的资金搬回英国”)，所以东印度公司虽然经常与散商发生矛盾，又不得不对散商贸易加以鼓励。所有，散商贸易发展壮大过程中呈现出东印度公司与散商的在华贸易活动都是以牟取尽可能大的经济利益为基本目的的散商贸易与公司之间的协作贸易，为了实现对华自由贸易，来华英国散商对中国的对外贸易管理体制展开了大肆的冲击、破坏，散商的鸦片走私为扭转英国对华贸易逆差作出了主要贡献等3个主要特征。根据当时美籍税务司马士的统计，1818年英国输往中国的鸦片价值1648500元，中国输往英国的茶叶价值5483600元。以后，两者之间的差距不断缩小，至1826年，鸦片值首次超过了茶叶值，达到7480850元，到了1833年，鸦片进口值增长到12185100元，而茶叶出口值才只有7775510元。鸦片的巨大利润已经大大超过了英国进口茶叶所需的资金，彻底改变了英国在中英贸易中处于逆差的局面。可见，飞地经济对一个国家或一个地区的经济转型跨越发展具有不可替代的作用。

二、我国选择发展飞地经济的必然性思考

我国内地最早出现“飞地经济”这一经济术语始于2004年。当时正值改革开放20多年,主导中国经济的“非均衡发展”模式导致了经济的持续增长与地区发展的严重不平衡并存。东部沿海的经济高速发展与塌陷的中部、落后的西部以及背着“包袱”的东北老工业基地形成巨大反差。与此同时,由于我国对外贸易长期实行出口导向战略,这使得沿海城市或区域成为国外企业的海外“飞地”,“飞地”的产品附加值低、技术含量不高,产业链不长,在一定程度上与内地经济缺乏密切联系,同时还频频遭到国外对华的贸易报复,最终给当地及国家经济可持续发展带来较大的负面影响。

基于国际国内经济形势,在“十五”期间,尤其是国家“十六”大确立“统筹协调”的基调后,打破地方封锁,振兴区域经济成为共识。究竟如何推进区域整合、以何种经济形式取代各自为政的经济发展模式便成为各地政府考虑的重要问题之一。于是在先期实践各类经济协作发展模式的同时, 2004年在我国东南沿海地区首先实施了“飞地经济”的发展战略。如，东北四省区打破地方保护壁垒，相互在沿海沿边地区加快建设“飞地经济”，原来按行政区域布局的支柱产业，开始向具有地缘开放和市场竞争优势的沿海沿边集聚，构筑互利多赢、共同发展的一体化开放发展新格局；陕西欲“拐弯超车”，晋级中等发达省份之列，飞地经济在陕西区域发展的新格局下“长袖善舞”，进一步加大了区域协调发展的力度。在国际上，WTO组织对各成员国要求必须消除或取缔地方保护壁垒，何况我们一个国家各省份之间，有什么不能打破的界限呢？可以说，飞地经济的出现，是我国深入发展市场经济的必然产物，也是经济全球化大局下“你中有我，我中有你”的必须选择，对经济社会的转型跨越发展具有特殊的助推作用。

三、用 “飞地经济”理念看肃南在张掖建设滨河新区项目的战略选择

肃南是个裕固族等十多种少数民族构成，人群聚居十分分散的山区，人流、物流、信息流及交通、通讯、网络建设、外来客商和企业随即可享受公共服务均等化水平低等与发达地区的吸引力存在一定的差距，传统产业转型难，基础薄弱，加上生态脆弱、产业空虚、农牧民安稳致富难，特别是禁牧休牧后大部分牧民进城变为市民后，其思想观念转变慢创业难、就业难，成为全县统筹城乡改革发展的重点和难点。从矿山资源开发利用情况来看，我们还面临“两慢”， 即：提高资源科学开发效益，充分关联产业协作广阔发展空间“慢”；提高资源精深加工效益，发展高端产业和产业高端“慢”。 从旅游产业发展情况来看，也存在“两慢”现象，即：由群众普遍参与旅游，推进旅游产业大发展的进程“慢”；以优秀民族传统文化挖掘整理来支撑旅游大发展的进程“慢”。因此，我们要学会运用哲学的思维方式辩证的看问题，正确认识和对待“滨河新区项目建设”。

可以说，肃南在张掖开发建设滨河新区项目就是发展飞地经济的战略选择，滨河新区项目就是一个把我们肃南欠发达地区（就是指肃南的人流、物流、信息流、交通、通讯、网络建设、外来客商和企业随即可享受公共服务均等化水平等方面与发达地区的吸引力存在一定的差距情况下）与各方面相对比较发达的张掖市委、市政府所在地甘州区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地－肃南”的项目、资金和资源放到行政上互不隶属的“飞入地－甘州区”的产业基地，通过建立规划、建设、管理和税收分配等合作机制，实现互利共赢的持续发展、跨越发展的经济模式。 “肃南的发展离不开甘州，甘州的发展需要肃南”。飞地经济在不同的区域，具有不同的作用，就拿肃南来讲，通过借地发展飞地经济，可以共享异地优越的区位条件、完善的基础设施和一流的服务环境，有效地克服资源开发散多、产业链条短、公共服务滞后、招商引资难等问题，还可以避免为引进项目而竞相压价的各种恶性竞争。从而有利于产业集约发展，有利于产业集聚区建设，有利于培育和延伸产业链条，有利于节约成本，有利于环境保护和生态建设，有利于资金、技术、管理、人才的优势互补，有利于借地发力转型跨越发展。肃南发展飞地经济，是缩小三大差距（城乡居民收入差距、地区差距、城乡贫富财产差距）、促进共同富裕的新实践，是城乡统筹发展的新载体，是区域互动发展的新机制，是农牧民就业、安稳致富的新路径，是探索加强生态建设和环境保护的新办法，它对于加快自治县统筹城乡、区域协调发展，具有十分重要的现实意义。 

当然，我们看问题也不能片面地认为，肃南就必须是飞出地，结合国家提出的“统筹协调”发展地方经济的战略部署,“飞地经济”发展战略同样成为全国各地转型跨越发展的首选之一。从目前的情况来看，“飞地经济”有多种表现形式,美国到廉价劳动力和产品消费市场中国来寻找飞地，香港到东部及沿海发达地区寻找飞地;东部到落后地区找资源飞地,落后地区到东部找人才、研发飞地;区域内相互寻找飞地，等等。“飞地经济”已经呈现出多样性特征，如“农业飞地”、“工业飞地”、“旅游飞地”、“技术飞地”、“人才飞地”、“资金飞地”、“资源飞地”、“管理飞地”等等,随着其不断深入实践,形式日趋多样化。我们在思考和大胆探索飞地经济时，必须认识到，我们既是飞出地，也是飞入地，例如，我们的“一园一区“（祁青工业园、皂矾沟矿产品集中加工区），就有许多外省市客商打破行政区域限制，将“项目、技术、资金、管理、人才”从发达地区飞入到资源丰富的肃南县落户，他们为了获取更大利润空间，而我们可以增加财政税收，解决部分就业，这不就是“飞地经济”带来的互惠互利、共赢发展吗？我们肃南也就成为了飞入地。又如，“绿色”是我们肃南未来的主色调，市委、市政府提出“一山一水一古城，宜居宜游金张掖”，县委、县政府审时度势指出，我们作为一山之首、一水之源和全国唯一的裕固族自治县，生态安全屏障的地位更加突出，民族文化内涵独具魅力，具备了得天独厚的有利条件，无论是生态优势还是旅游文化特色都很明显。所以说，我们要成为金张掖乃至河西走廊的“后花园”，旅游作为“绿色”产业将会成为自治县未来的主色调，发达地区的资本、技术、管理、人才飞入我县开发旅游资源，发展飞地经济将是不争的现实，将会使自治县财政和农牧民群众从旅游发展中得到更多受益。

四、关于肃南县发展飞地经济的几点思路

明白了飞地经济的概念和重要意义，搞清了飞地经济是市场经济的必然产物，我们应当以新思想、新观念，新举措，为发展“飞地经济”创造条件,以积极的优惠政策调动肃南、甘州乃至全市各县区甚至全国、全省各地的积极性,以项目带动开发,依靠集约用地,资源科学有序飞地增值，集中优势、集聚发展,加速转型跨越发展的步伐。在我们肃南搞“飞地经济”还是一个崭新的话题，也是一个大胆的尝试，这需要我们思想的大解放，观念的大转变，产业的大调整，转型的大手笔，落实的大措施，推进的大动作。我们要加强对比分析研究，力求“早醒快起快走”，或者“迟醒快起快走”，切不可“迟醒慢起慢走”，要以“人一之我十之，人十之我百之”的创先争优意识，以情、以诚、以优惠政策和宽松发展环境引商引资引技术引管理引人才，打出一张张真诚的“飞地招商”服务牌，以加快转型跨越发展步伐。

一是制定规划，实现飞地经济科学发展。全面考虑“飞入地”的资源优势，输入符合当地需求的产业。全面考虑“飞出地”的实际需求，制定详实可行的梯次输出方案。发展飞地经济，我们应当全面考虑飞出、飞入地的长远利益，制订互惠互利、相得益彰、共同发展、可持续发展的政策措施，促进飞地经济健康发展。

二是放开手脚，探索飞地经济多种模式。如，着力探索借鸡生蛋、筑巢引凤、委托托管、净地托管（即：我建你来管理，利益共享）、加盟托管（即：我做您来学或你做我来学，利益共享）、等等模式，创造科学发展的多种模式，助推经济社会转型跨越发展。

三是放宽眼界，拓展飞地经济发展空间。要把握好国家产业和投资导向，突破思维定势，放宽眼界，不但要着力于“飞出”，还要争取“飞入”， 通过“飞入地”与“飞出地”的携手合作，使各自的优势得到互补和叠加，力争把飞地经济做大盘活升级提档，持续共赢发展。

四是加强管理，引进和创造飞地经济先进的管理模式，如，就业、税收利益共享，你就业我征税，等等模式。敢于想他人不敢想的问题，那是胆识，敢于做别人不敢做的事情，那是胆量。不拘一格创出一些经济社会突飞猛进、共享发展的管理新形式。在飞地经济建设初期，我们就是要积极为共建双方完善前提条件，夯实基础，要集中有限资金、资源投在局部地域内，努力提升公共服务均等化水平，形成局部良好的投资发展环境。要有双赢合作、服务为主的观念，完善管理机制，从而真正实现“洼地效应”，切实避免干打雷不下雨的“洼地假象”的出现。一般来讲，资本、技术、管理、人才飞入地的管理体制可能滞后于飞出地（资源和劳动力飞出地的管理体制可能落后于飞入地），因此，完善宏观管理与服务管理制度是实现飞地经济可持续发展的重要途径之一。

五是协调推进，促进飞地经济在多个产业“播种、开花、结果”。在发展思维上，要体现出“延伸产业链、招大引强、抓高引新、抓优引精”的思路，切实解决好制度性、观念性、管理性障碍问题；在内容上，既要突出工业为主的原则，也要科学合理的考虑和布局一、二、三产业的结构关系；在发展方向上，要提倡“双飞”。肃南是一个水能、矿藏、旅游等资源丰富的县份，现在，我们在甘州区搞了“滨河新区” 项目建设，以后还可以在酒泉、嘉峪关、兰州乃至跨省等一些人才、资本、技术、管理聚集的城市搞飞地经济发展项目，同时，积极引进发达地区的人才、资金、技术、管理到肃南落户搞飞地经济，这样就能持续不断地做大做强我们的蛋糕，使飞入、飞出地都将有利可图，实现互利共赢。

六是互补互利，创造飞地经济利益分配的多样性新格局。“飞地”一定是跨行政区域的，这是因为飞出、飞入两地出现利益落差，利益驱动使然，是符合经济规律的，是市场经济发展到一定阶段的必然产物。实施“飞地”战略构想有利于统筹兼顾，协调发展。这一战略的最大好处就是打破了地域和交通条件差的地方发展的最大制约因素，化解了环境与发展的基本矛盾，使统筹和协调发展有了根本的、现实的可能，有利于统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹人与自然和谐发展，是完全符合科学发展观的。发展飞地经济可以采用多种形式。有关专家认为，高级的飞地经济是一种全包，飞出地享有行政权、税收权和治污权等权利。低级的飞地经济是一种半包，飞出地可以享受其中的部分权利。比如，飞出地与飞入地在GDP计算和税收分成上可以协商一定的比例和份额，合理分配利益，达到既竞争又合作，互补互利的目的。可以实现政策、资源与机遇共享，实现飞出地经济与飞入地的良性互动，可以增强区域内的经济关联和互补性，进一步整合产业发展优势，促进区域内包括资本、劳动力、土地、技术、信息、经营管理等生产要素的充分流动。除此之外，我们应当润活思路，本县范围内乡镇与乡镇之间也可以飞地互动共赢发展。可以说，“飞地经济”有望激活“肃南春水”。

当然，我们在乐观的同时，还必须避免跟风热现象，切不可搞形式主义，当追风族，肥了他人，瘦了自己，害了子孙。“两高三低”的历史我们付出了沉重的代价，切不可重蹈覆辙。搞飞地经济一定要符合科学发展观的要求，必须坚持“两低三高可持续”原则,即：低污染、低能耗,高科技含量、高投资强度、高附加值、可持续发展。同时，还要防止造成我们作为“飞入地”产业空心化现象，巧妇难为无米之炊，没有产业支撑的飞地经济是不可取的。（甘肃省肃南县纪委监察局 贺继贤）

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