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“破窗理论”在行政事业单位内部控制审计中的实践与探索
2015-06-12 10:38:39

    内容摘要:内部控制制度是行政事业单位良好运行、健康发展的保证,是政策目标顺利实现的前提。内部审计是内部控制系统的重要组成部分之一,对于提高内部管理水平,防范廉政风险,促进行政事业单位健康高效运行发挥了重要的作用。本文结合“破窗理论”运用行政事业单位内部控制审计工作探索实践,分析了目前行政事业单位内部控制审计存在的问题,就如何提高内部控制审计效果提出政策建议。
    关键词:破窗理论  内部控制  审计工作


  “破窗理论”产生于20世纪80年代,首先被应用于社区治安管理,之后广泛被应用于社会经济和企业管理各领域。它曾在改变美国纽约地铁形象与都市治安状况方面,发挥了关键作用。1994年,布拉顿被任命为纽约市警察局局长,在任职期间,他不遗余力地推行“破窗理论”,教导警员治理犯罪要从影响生活质量的轻度犯罪行为入手,而非严惩重大犯罪。后来发现,每七名逃票者中,就有一名是通缉犯;每二十名逃票者中,就有一名携带凶器。结果,从抓逃票开始,治安状况明显改善,3年来纽约重罪案件数量下降了39%,谋杀案件下降了50%,盗窃案件下降了35%。公众对纽约市警察局的信任程度由37%跃升到73%。
  一、“破窗理论”的由来和启示
美国斯坦福大学心理学家菲利普·津巴多于1969年进行了一项实验,他找来两辆一模一样的汽车,把其中的一辆停在加州帕洛阿尔托的中产阶级社区,而另一辆停在相对杂乱的纽约布朗克斯区。停在布朗克斯的那辆,他把车牌摘掉,把顶棚打开,结果当天就被偷走了。而放在帕洛阿尔托的那一辆,一个星期也无人理睬。后来,辛巴杜用锤子把那辆车的玻璃敲了个大洞。结果呢,仅仅过了几个小时,它就不见了。在这项实验为基础上,美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了一个“破窗效应”理论:如果有人打坏了一幢建筑物的窗户玻璃,而这扇窗户又得不到及时的维修,别人就可能受到某些示范性的纵容去打烂更多的窗户。久而久之,这些破窗户就给人造成一种无序的感觉,结果在这种公众麻木不仁的氛围中,犯罪就会滋生、猖獗。
  “破窗理论”揭示了一个朴素而重要的道理:环境具有强烈的暗示和诱导性,必须及时修复第一扇被打破的窗户玻璃,否则很容易引发严重的后果。可见,“破窗理论”对于内部管理特别是内部控制有非常重要的借鉴意义和作用。
  二、“破窗理论”在宁波公安审计工作的实践和探索
  近年来,宁波市公安局积极运用“破窗理论”,加强内部控制审计工作,完善内部控制建设,进行了许多有益的尝试和探索,取得了明显成效。
  (一)入警审计授课“无中生有”。教育是内部控制审计的重要手段。针对大多数民警内部控制意识薄弱的现状,市局审计处加强与市警校及相关职能部门沟通协作,经多方努力,市局同意将审计课程纳入全警教育培训内容,由审计处定期选派审计民警到警校授课。2012年以来,累计授课6次,受教民警1000人次,其中新警600人次。由于广大新警思维活跃,接受新生事物较快,对审计知识感觉很新鲜,很有兴趣,就像在一张白纸上画画,授课可能会给他们的从警生涯打上终生的审计“烙印”。
  (二)任前审计告知“补钙健脑”。预防是内部控制审计的根本。除了对新警进行任前授课,市局还对部分新任领导干部开展经济责任任前告知,目的是发挥审计的预警功能,提高防范风险的能力。针对不同的对象,提供“淘宝式”选择菜单,开展不同性质的经济责任告知,内容既包括应履行的经济责任,也包括任职期间应禁止和避免的经济行为。近三年来,累计发放审计告知书52份,涉及领导干部70余人次,有效提升了领导干部依法行政和底线红线意识。
  (三)执法动态审计“小题大做”。执法是公安工作的生命线,也是内部控制审计永恒的主题。自2009年起,市局连续开展执法环节财物审计,审计金额12.57亿元,促进增收节支1.86亿元,查纠违规861.98万元,发现违法违纪线索5起,提出审计意见建议167条,全部被采纳。对于一些执法中看似很不起眼的小事,如法律文书的签名、财务凭证的登记、涉案财物的发还审批等,审计人员及时指出,盯住不放,帮助修补“被打碎的第一块玻璃”。实践证明,当前一些民警违法违纪案件居高不下,很多是对执法环节的日常管理粗疏而引起的,内部审计对一些“小过错”的提前介入,对执法问题的解决往往起到“四两拨千斤”的作用。
  (四)深化制度建设“织密网线”。制度是内部控制的“防火墙”,也是审计工作转型发展的根本保证。市局审计处不仅加强自身制度建设,先后出台了《宁波市公安局审计意见落实情况跟踪审计制度》、《宁波市公安局审计结果公告暂行办法》、《宁波市公安局公务支出公款消费审计办法》等制度,进一步细化审计操作程序,规范审计行为,提高了审计工作质量。另一方面,通过审计专报、审计要情等形式,促成了《宁波市公安机关领导干部经济责任审计实施办法》、《宁波市公安局公务接待管理规定》《宁波市公安局差旅费管理规定》等制度出台和修订,不断扎紧“篱笆缺口”,最大限度地防止更多的“玻璃”被打破。
  三、当前行政事业单位内部控制审计的现状与难点
  为提高行政事业单位内部管理水平和风险防范能力,财政部印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》),自2014年1月1日起施行。《规范》重点针对预算管理等六方面的经济活动风险,制定相关风险防控措施,不仅为行政事业单位内部控制管理提供了理论依据,也是为内部控制审计工作提供了强有力的法律支撑。但从近年来行政事业单位内部控制审计及《规范》实施情况来看,行政事业单位内部控制方面的主要问题仍不少,大多是过去的延续,必须引起高度重视。
  (一)内部控制审计意识薄弱。与企业利润最大化的目的不同,行政事业单位主要任务是履行政府的职能及服务于人民。这一特殊的工作性质决定了一些领导认为行政事业单位主要是按照财政相应的要求编制预算,按预算取得资金和按预算用途使用资金,而对于内部控制及审计工作的认识不足,重视程度不高,觉得内部控制体系可有可无。有的只重视内部控制制度建立的结果,对其实际效果和执行结果关注不多,内部控制制度执行不到位,基本流于形式,走过场。
  (二)缺乏有效的审计评价系统。审计评价是内部控制审计核心内容之一,由于种种复杂因素,目前行政事业单位没有出台一套完整的内部控制审计评价体系和评估标准,无法对经济活动风险进行预测和指标量化评分。《规范》的颁布是首次对行政事业单位内部控制的系统规定,仅是一个原则指导性文件,实际可操作性不强。最新2014版《中国内部审计准则》也未对此予以明确。现行的审计人员只能参照企业内部控制审计方法和自身的经验来开展工作,导致审计质量和水平参差不齐,审计工作内容也五花八门,不尽相同。
  (三)审计人员专业胜任能力不足。目前行政事业单位内部控制审计主要是传统的制度基础审计,这种审计方法主要是依赖于对被审计单位内部控制制度的评价和测试,往往导致内部控制审计形式化,起不到实质性的效果,缺乏独立性和权威性。随着全面深化改革和依法治国进程的加快,公共财政体制系列法规修订出台,如全国人大修订通过的新《预算法》,内部控制审计内容愈加复杂,这些变化对内部审计人员素质提出了更高的要求。而行政事业单位内审力量不足,专业素质不高,无法满足日益发展的内部控制需求,内部控制审计难以找准靶子,集中发力。
  (四)审计监督作用发挥不够充分。内部审计是内部控制的重要组成部分,反过来又要对单位内部控制进行制约,而大多数行政事业单位审计部门又与内部控制主管后勤部门机构平级,这种尴尬地位,导致审计监督作用难以充分发挥。另外,当前行政事业单位中领导说了算的现象相对普遍,审计人员易受“长官意志”影响,失去其独立判断,特别是当单位领导参与相关违法违纪活动时,内部控制审计难以真正做到独立客观。
  四、合理运用“破窗理论”,积极打造行政事业单位内部控制审计“五个一”工程
  内部控制审计的最终目标是通过对单位具体工作或项目进行各方面审查,以内部评价方式对财政性资金、资产和资源效益进行合理控制,以促进防范经济活动风险,提高单位管理水平目标的实现。这与“破窗理论”主张通过清除小过错和无序状态,规避财务风险的目标从根本上来说是一致的,两者拥有共同的目标。随着经济发展进入新常态,行政事业单位内部控制审计工作面临新的机遇和挑战。对此,必须要坚持问题导向,树立应变思维,在审计实践中继承、发展和创新“破窗理论”,不断为行政事业单位内部科学发展提供强有力的审计保障。
  (一)完善制度“一堵墙”。行政事业领导班子要增强风险监控意识,促进单位规范内部控制,提高对内部控制审计工作的认识。以《规范》为指引,制定有关预算、收支、政府采购、资产和债务管理、基本建设、经济合同管理及相关的内部管理制度。保证不相容岗位相互分离,明确各岗位的权限范围、审批程度和相应责任,不同部门互相监督,形成相互制衡的工作机制。通过一系列的财务管理制度增强整体功能,使“窗户”无懈可击。
  (二)严惩破窗“一把尺”。一分部署,九分落实,制度的关键在于执行。在行政事业单位财务管理中,一个规范的制度若能得到有力执行,能够最大限度防止第一块玻璃被打破,既便是第一块玻璃被打破了,也能保证其及时得到修补,从而避免第二块玻璃被打破。为了保证制度的“落地生根”,要加大定期检查和审计力度,对于审计中发现违反财政纪律行为不姑息、不纵容,特别要对破窗“第一人”进行严肃处理,而且对单位领导进行责任追究,以形成强大的审计威慑力。严惩的目的不仅仅在于惩罚犯错误的人,更重要的是警示准备犯错的人和未犯错的人,越界犯规会有严重的后果。
  (三)深挖线索“一条链”。通过内部控制审计发现问题、提出审计意见建议仅是第一步,在违法违纪问题上撕开一个“口子”才是方向。近年来,通过审计发现和移交违法违纪线索已成为当前反腐的“利剑”。对此,审计人员要始终保持应有的职业敏感性和警惕性,通过审计手段来促进行政事业单位规范经济运行、加强内部控制的同时,深入查找违法犯罪线索,绝不放过任何违法违纪的蛛丝马迹,最大限度地挤压贪污腐败的空间,努力实现源头治腐和制度治腐。
  (四)补齐能力“一块板”。结合当前行政事业单位的经济活动实际情况,对内部控制审计内容和方式及时调整,改变落后的审计工作方法,建立专门审计评价体系,尝试开展财政支出绩效评价审计、决策评价审计和经济合同控制评价审计。改变以往只进行事后审计、缺乏事前事中监督的做法,在内部控制活动中实施全方位审计活动。同时加强审计人员职业道德教育,组织专门的业务培训,使其掌握最新的财务管理和内部控制知识,积极加快计算机审计的应用,稳步提升审计工作质量。
  (五)唱好沟通“一台戏”。内部控制的效果取决于单位每位员工的控制意识和行为,更取决于部门与部门的沟通协作。进入大数据时代后,信息的获取、存储和传递变得尤为重要。没有信息共享的内部控制建设,往往很难真正地发挥作用。加强组织内部信息沟通和交流,减少层级之间、部门之间、员工之间的隔阂,将“五个手指并作一个拳头,打出去更加有力”,从而确保内部控制精准有效。(宁波市公安局审计处  傅培佳  葛绍丰)


 

参 考 文 献

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