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乡镇内部审计现状分析及改进对策
2015-05-11 14:33:47

  【摘要】随着社会主义新农村建设的不断加快,传统的基层内部审计模式已然跟不上时代的变化与要求,浙江模式下的乡镇基层审计该如何适应新时期,新常态下提出的挑战,本文以分析浙江省余姚市乡镇内部审计现状为例,提出了一系列改善基层内审现状的对策思路,为广大乡镇基层审计工作者提供一些思路和参考。
  【关键词】内部审计 现状 突破路径 红黄单 合署办公  交叉 联合

 

  乡镇内部审计作为基层政府的监督和服务部门,在维护基层社会稳定,管理乡镇社会经济效益方面发挥了重要作用。随着我市社会主义新农村的加快推进,农村股份制改革的全面完成,审计部门特别是乡镇基层审计部门面临着许多新的问题和挑战,审计实践中暴露出来的一系列问题,已成为制约乡镇基层审计工作的瓶颈。
   一、乡镇基层审计现状

  (一)内部审计队伍不稳定,人才出现断层
    余姚市各乡镇从1997年成立审计所以来,历经多次改革,到目前的各乡镇均成立监察审计室,审计在地位和权威性上得到提升,但审计队伍量变的同时,质却未达到预期的变化,乡镇审计队伍依然存在配“量”不配“质”的现象。1、审计队伍整体换岗频繁。审计岗位要求的专业性较高,先天条件决定审计队伍必须相对稳定,但现实中,审计人员换岗频繁,审计工作人员长期处于新老交替过程,而新进审计人员缺乏一定的实战经验。据统计,全市乡镇基层审计人员总数为52人,仅2013年-2014年期间,换岗达到13人,换岗率为25%。2、乡镇审计缺少法律型人才。乡镇内部审计一直以来缺少法律型的审计人才,众所周知,审计工作必须以法律为依据,须在了解《审计法》,《合同法》,《档案法》等法律的基础上,开展内部审计工作,而目前的余姚市乡镇审计队伍,审计人员的专业范围层次不齐,近几年新进公务员招录中,招录审计专业的乡镇也少之又少,而招录的审计新进人员对有关审计方面的法律知识存在相当程度上的盲点,这给乡镇内审工作的开展带来了一定的难度。3、审计队伍出现年龄结构断层。近年来,全市各地乡镇内部审计队伍年龄结构老化,青黄不接的现象一度突出。截至2015年5月,全市审计队伍中,35周岁以下的占23%,36-45周岁的占25%,46周岁以上的占52%,其中55周岁以上的占到9%。从三个年龄段中可以看出,35周岁以下的审计人员所占比例过低,46周岁以上的审计人员所占比例过高,出现了年龄断层现象。
   (二)审计职能受限,审计成“事后诸葛亮”
  2010年余姚市成立乡镇监察审计室,乡镇监察审计室实行双重领导,隶属乡镇政府,在审计业务上受市审计局指导。 自成立以来,基层审计部门虽在权威性、独立性上有一定程度的加强,但从审计实际工作中可以看出,基层审计部门职能依然受到一定程度的限制,独立性依然有待加强,基层审计部门依然隶属乡镇基层政府,导致审计的层面仅停留在财务收支审计、经济责任审计等,审计业务常陷入单纯的事后审计,没有真正参与基层管理活动的过程,审计成了“事后诸葛亮”,没有真正体现审计精神所包含的应有之义,同时,基层内部审计受干预现象普遍,乡镇领导常干预审计结果的运用,使审计干部时常“干瞪眼”。
    (三)基层内部审计跟踪监督不力,执行不力
     在基层审计实际工作中,审计结果往往存在没有落实跟踪或执行不及时、不全面、不彻底的现象,无法真正、有效的达到审计应有的目的,审计结果运用十分艰难。审计时常流于形式,审计这把宝刀,无论出不出鞘,都无法达到应有的威慑力。审计干部时常碍于情面,无法真正做到“以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信”,打人情牌、人治非法治的现象依然普遍。从审计主体的角度看,审计的结果常常引不起被审计单位的重视,审不审一个样,在一定程度上影响了内部审计人员的积极性,直接影响着工作质量的提高。从审计服务对象的角度看,审计质量不高,发现不了问题,而原本单位领导都普遍较少意识到内部审计的作用,这样一来,更加降低了单位领导的重视程度。两者相互作用,进入恶性循环,以至于陷入审计监督不力、跟踪不力、执行不力的窘境。
    (四)缺乏健全、合理的审计问责制度
     目前的基层审计问责模式,“屡审屡犯”的“空转”现象常有发生,究其原因主要有以下几方面:一是行政问责模式依然占据主导地位。在审计过程中,即使查出了一些问题,也多是提一些建设性的建议,基层党委政府顶多约谈被审单位,并没有积极采取有效的整改手段,处罚及整改跟踪不到位,没有通过立法途径来真正强化问责、监督力度。至今还没有一部专门针对农村审计的法律、法规。二是基层审计问责范围过窄,问责标准不完善。目前审计问责仅仅停留在“贪污、受贿”等涉及刑事方面的问责,对于“渎职,重大决策失误,监督不力”等领域的问责界定较少,这使得基层单位的负责人抱有“无过便是功”的侥幸心理,严重影响了审计预期效果。
    (五)乡镇基层审计区域发展不平衡
     当前,全市乡镇内部审计部门存在发展不平衡的现象,主要表现在以下几个方面:一是硬件设施建设差异化较明显。各乡镇、街道经济基础不同,比如笔者所在的乡镇,在审计工作中发现,部分村的电脑年久失修早已无法操作,长期以来担任村里出纳工作的村干部一直是手动记账、报账,根本无法适应形势的需要,对审计工作的顺利开展产生了严重的影响。二是审计队伍整体素质有差异。一方面受编制的影响,基层审计机关进人难、进专业审计人员更难,有的地方十几年不进人,审计人员的素质很难适应现代审计事业的发展。据统计,截至2014年底,全市乡镇内部审计工作人员有52人,其中担任内审的临聘人员有9人,占到17.3%,个别乡镇,甚至整个审计队伍都是由其他岗位兼任,审计主要负责人由财政部门工作人员兼任,审计人员由农经站工作人员兼任。另一方面,受乡镇经济基础的影响,难以引进优秀审计人才,特别是边远、贫困的山区乡镇引进人才更是难上加难。三是被审计单位整体素质有差异。相比之下,经济欠发达乡镇下属行政村的财务人员,有的甚至还是半文盲,却担任着村里的主要出纳,缺乏一些必要的、基础的会计知识和法律知识,这给审计工作带来了严重的影响。
    (六)反腐亮剑,新时期审计面临着对“七个更加严格”的不适应
     在当前社会大力推进反腐败建设的大环境下,新的时期,乡镇内部审计面临着对“七个更加严格”的不适应:对培养符合新时期内审法律型人才要求更加严格的不适应;对招纳专业性强、具有审计丰富理论知识和实践经验的审计人员要求更加严格的不适应;对落实全面依法治国,推动审计法制化道路的要求更加严格的不适应;对创新内部审计技术手段,提升审计电子化普及率的要求更加严格的不适应;对创建完善、稳定的基层内部审计环境的要求更加严格的不适应;对依法履行经济责任审计,重点督察村级基层负责人相关责任的要求更加严格的不适应;对依法处理群众举报,遏制农村基层权力腐败的要求更加严格的不适应。
     二、乡镇内部审计现状的改进对策
    (一)建立内审人才信息库,整合审计力量
     要充分发挥审计监督职能,必须建立一支高素质、高水平、高规范的内部审计队伍。一是建立农审人员信息库。上级审计部门建立农村内部审计人员信息库,详细记录各位审计人员的资料,工作地点由市审计局会同组织部门根据每位农审人员的性格特点、工作特长、经验、协调能力等方面的综合能力统一调配,确保全市范围内审计工作的协调发展。二是优化内审队伍结构。内部审计队伍保“量”更需保“质”,切实优化内部审计专业结构,使其来源多样化。既可以从审计专业有特色、专长的高等学校进行定向招聘法律型的审计人才,又可从社会中介机构,会计师事务所,有关审计方面的律师事务所等行业招贤纳士。如江苏省的南京审计学院法学院从2012年开始新开设法务会计专业,主要致力于向社会输送精通法律,熟悉会计业务又能熟练运用审计技术方法的复合型人才。三是继续强化内审后续教育。实行审计继续教育,推动当地审计信息化、法制化建设进程,通过审计培训,增强审计电子信息化知识,法律知识的普及率,并借鉴各地先进审计经验,加强本地内审工作组与先进地区的交流,保证内部审计人员的综合素质适应现代经济高速发展的现代化需求。
    (二)创建审计与“三资”代理中心合署办公机制
     加强基层审计部门与“三资”代理服务中心的交流,从而建立联动协作的工作机制,根据实际情况,推行内审部门与“三资”代理服务中心不定期合署办公模式,即每月进行不少于3个工作日的不定期合署办公,乡镇内部审计部门挑选本科室有经验、专业强的审计业务骨干定期前往“三资”服务中心,定期了解基层村级财务的基本情况和新时期下出现的问题以及各单位非生产性开支情况等。对各村出纳人员在报账期间出现的各类问题进行纠正,对情况严重恶劣的进行教育并退回,促使内部审计的关口前移,用审计标准严格规范报账等程序,从而使以往的事中审计、事后审计主动转变为事前审计。
    (三)创新审计手段,推行内审“望闻问切”四诊法
  基层内部审计是一个“治病救人”的过程,利用中医上的望、闻、问、切四诊法融入内部审计工作,既是对原有的审计手段的一次创新,又充分发挥了内审“免疫系统”作用。一是“望”干部。充分运用审计约谈制度,在约谈被审计对象过程中,察其言、观其色,从审计细微之处着手,督其行,寻找突破。在审计关键问题上,做到望仔细、望透彻、望明白。二是“闻”民声。审计人员要树立“审计为民,审计维民”的工作理念,关注民生、倾听民声。将村民关心的、涉及切身利益的、反映特别强烈的问题作为基层内部审计工作的重点,将群众上访、举报的有关财务资金方面的问题,列入内部审计工作关注点,通过问计于民、集中民智的做法,消除审计“盲点”、跟踪审计“疑点”,解决审计“难点”。三是“问”病症。了解“病史”,问清“病症”。通过调阅被审计单位以前年度审计档案,了解被审单位基本情况,既往“病史”,做到心中有数。审计时,除了要常问村干部、建设单位、施工单位、使用单位人员外,更重要的是要扪心自“问”,做到不仅不知而问,更要有知而问,知己知彼,运用更先进的审计技术方法,发现疑点,获取审计证据。四是“切”重心。审计需要摸“脉象”,更需要摸准脉象,切中要害,开准方子,才能对症下药。针对被审计单位中发现的问题和管理漏洞和弊端,辩证分析,选准突破口,抓住主要矛盾,及时提出有建设性和针对性的整改方案。
    (四)审亦有道,推行交叉审计、联合会审模式
     推行基层审计交叉审计、联合会审模式,可打破审计阻力,减少原有审计带来的压力,有效避免地主保护主义和人情内幕的干扰,清除审计环境中所谓的“关系网”、“社会圈”。具体由市审计部门根据各乡镇、街道上报年度审计计划,统筹协调,编制针对性强,具有可操作性的交叉审计方案。根据安排,各乡镇、街道抽调由农经站、“三资”代理服务中心、审计室、财政所等业务骨干所组成的会审小组,整合审计力量,参与交叉审计。市级审计部门做好交叉审计事前与当地党委、政府的沟通,会审小组签署保密协议。 交叉审计配合联合会审须统一进行,交叉审计进一步提高了审计的严肃性、公开性、真实性,确保会审小组能够轻装上阵,无后顾之忧,强化内审监督,真实、客观、完整的反映审计内容。联合会审增强了以往单纯交叉审计队伍综合素质,同时,以交叉审计为契机,会审小组可以互相交流,借鉴其他基层地区的先进做法,集思广益,取长补短,进一步提升各自小组成员的业务能力和经验,从而渗透到各自今后的工作领域,两种模式相辅相成,须协调配合。
     

  (五)推行基层审计“红黄单“制度,强化审计执行力
     目前,现有的基层审计部门不缺少审计制度,缺少的是执行力。强化基层审计执行力,关键是建立一套适合基层审计的完善的审计执行流程。基层审计“红黄单”制度,就是强化审计执行力的第一步。如果将审计工作人员比喻成政府行政中的维护经济秩序的交通警察,那么审计“红黄单”就是交警手中的罚单。针对被审计单位存在的各种问题,按照存在问题的严重程度,对照“红黄单”表格上所列的范畴,进行违规界定,一旦上纲上线,由基层审计部门发放红黄单,使其明白问题的出处以及严重性,并积极配合乡镇党委、政府进行处理、改进,从而改善各行政村、下属事业单位财务收支现状。红黄单制度明确规定整改落实的期间,同时红黄单入档备案,与被审单位负责人的考核奖挂钩,增加审计严肃性和权威性,用制度理性遏制权力任性。在笔者所从事的基层审计中,实施“红黄单”制度后,相比以往的审计结果的“过场式”运用,被审计单位落实审计建议的程度大大提高。

    (六)增加纪检力量参与度,确保问责有门
    在当前反腐形式下,纪检力量参与到基层审计过程,是大势所趋。纪检力量介入内审工作,可增加基层内审的权威性、严肃性。基层纪委参与审前调查,参与审计联席会议,逐步建立基层审计、纪检案件移送和协办机制,基层审计部门定期向乡镇纪委通报审计工作进展,共同研究审计发现的问题,联合审查违法违规案件。纪委通过参与基层内部审计可以呈现出新时期下反腐“两箭齐发”之势,基层反腐倡廉将更加立体,标本兼治、综合治理将达到一个理想境界,从“源头”开始的一路监管,真正做到紧抓不放。纪委、审计各司其职,通力合作,在乡镇党委、政府的统一领导下,能最大限度发挥纪检审计的职能和作用,真正达到优势互补,既能不断提高审计工作水平,又能有
效整合人力资源,增加监督手段、监督效率。(浙江省余姚市四明山镇监察审计室 钱梦缘)


 参考文献:
[1] 王爱娜,2014:审计署与中纪委合署办公对政治腐败的影响[J]。
[2] 刘家义,2014:《审计署审计长刘家义在2014年全国审计工作会议暨全国审计机关先进表彰会议上的讲话》,七个更加艰巨。

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